Законотворчество в разных странах

Царев А.Ю., 

заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин юридического института Московского городского педагогического университета

 

26 января 2015 


Среди всего разнообразия человеческой деятельности самой важной является законотворчество. Потому что от качества законов зависит то, как будут осуществляться все другие виды общественной деятельности: образовательная, здравоохранительная, экономическая и др.

Однако парадокс состоит в том, что в отличие от других важных видов профессиональной деятельности для участия в законотворческой работе не требуется наличия соответствующего удостоверения. Потому что законотворчеству нигде не обучают. И хотя школы по обучению искусству написания законов существовали еще в Древнем Риме, у нас принято считать, что писать законы могут все, кто умеют писать или, по крайней мере, все юристы.

Следует сказать, что изучение права – еще не есть изучение законотворчества. Подобно тому, как специалист в одной области права может вовсе не являться специалистом в другой, получение диплома юриста не означает овладение методикой законотворчества.

Российские государственные образовательные стандарты высшего юридического образования содержат перечни обязательных дисциплин, но в этих перечнях нет дисциплины, непосредственно связанной с методикой законотворчества. В то же время в соответствии с одним из этих стандартов 4 из 16 (четверть!) профессиональных задач, которые должен уметь решать юрист-бакалавр, являются: нормотворческая деятельность, участие в подготовке нормативно-правовых актов, составление юридических документов и осуществление правовой экспертизы документов. В соответствии с другим стандартом юрист-магистр должен быть подготовлен к решению 15 профессиональных задач, 3 из которых – подготовка нормативных правовых актов, составление юридических документов и осуществление правовой экспертизы нормативных правовых актов. И это уже не просто парадокс, это – абсурд.

Опыт работы с законопроектами приобретают лица, работающие в нашем парламенте, но каждый из них делает это как может, потому что и в парламенте отсутствует программа обучения законотворческой деятельности. Кроме того, в парламенте возможна лишь доработка законопроекта, которая, впрочем, по разным причинам осуществляется не всегда. Разработку же его может осуществлять кто угодно – и чиновник министерства, который никогда ранее этого не делал, и не вполне подготовленный для этого сотрудник консалтинговой фирмы, которая зарабатывает на написании законопроектов благодаря близости к властным структурам, и депутат парламента, который уверен, что талантливые люди талантливы во всем.

В государстве, где законодательный процесс организован должным образом, плохие законопроекты не имеют шансов быть принятыми парламентом, или дорабатываются им до необходимой кондиции.

 

Регулирование законотворчества по странам

Во многих странах законодательная деятельность признается важнейшей государственной функцией, поэтому правила законодательного процесса, которые в значительной степени обеспечивают качество принимаемых законов, содержатся в основных законах государств – в конституциях, конституционных или органических законах. Более детально законодательный процесс может быть урегулирован обычным законом или регламентом парламента, который принимается часто в форме закона.

В Конституции Франции около 20 статей касаются законодательного процесса. При этом в большинстве стран обязательна всесторонняя экспертиза законопроектов. В Конституции Франции предусмотрены три коллегиальных органа, которые дают заключения на законопроекты: Государственный совет, Экономический и социальный совет, Конституционный совет. Обязательные заключения на все законопроекты дает Государственный совет, состоящий из 300 видных юристов разного профиля. Экономический и социальный совет имеет конституционные полномочия не только по вынесению заключений на проекты законов, но и на избрание своего представителя в парламенте во время голосования по законопроекту, рассмотренному советом. Большинство членов этого совета назначается общественными и профессиональными организациями, в том числе объединениями работников промышленности, торговли, сельского хозяйства, ремесленного производства, а остальные – правительством из числа наиболее компетентных экспертов в своей профессиональной области. Закон запрещает совмещать членство в совете с мандатом депутата парламента. И хотя закон устанавливает обязанность совета проводить экспертизы законопроектов, касающихся экономики, Правительство направляет ему на экспертизу и законопроекты, касающиеся других сфер. Кроме того, совет вправе рассмотреть любой другой законопроект по собственной инициативе.

Согласно Конституции Франции органические законы (в России такие законы называются конституционными) до их промульгации должны быть представлены в Конституционный совет, который высказывается об их соответствии Конституции. Другие законы могут передать в Конституционный совет с этой целью президент, премьер-министр, председатель Национального собрания, председатель Сената, 60 депутатов или 60 сенаторов. Положение закона, объявленное неконституционным, не может быть ни промульгировано, ни применено. На экспертизу этого Совета направляются также регламенты палат парламента до их применения.

В США, помимо официальных, практикуются экспертизы законопроектов  известными и авторитетными негосударственными институтами, которые дорожа своим авторитетом и доверием парламента, выполняют эту функцию профессионально и ответственно.

В Швейцарии оценка законодательства входит в обязанности парламента. Многие законы и подзаконные акты содержат статьи о последующей периодической оценке их действенности. Иногда принимаются экспериментальные законы. В 1996 году представители научного сообщества и практики, заинтересованные в оценке публичной политики, основали Швейцарское общество оценки, которое регулярно публикует свой Информационный бюллетень, а также издает совместно со Швейцарским обществом законодательства бюллетень «Законодательство и оценка»1.

В Швеции для разработки правительственного законопроекта при соответствующем министерстве создается рабочая группа, в которую входят несколько экспертов – юристы, специалисты в конкретной области, члены парламента и рядовые граждане. При этом подбираются независимые эксперты, эксперты с разными точками зрения на концепцию будущего закона и эксперты-лингвисты. Каждый законопроект, прежде чем он передается в парламент, представляется в специальный лингвистический департамент министерства юстиции и в Правовой совет – независимый орган, состоящий из трех судей из Верховного суда и Верховного административного суда. Принятые шведские законы оценивают соответствующие министерства, а в области уголовного права –  и Шведский национальный совет по профилактике преступности. Иногда закон принимается как экспериментальный – на ограниченное время или на ограниченной территории.

В Основном законе ФРГ  есть раздел «Законодательство» и 15 статей о законодательном процессе, предусмотрены заключения на законопроекты, исходящие из парламента и правительства. Центральным звеном внутриправительственной правовой экспертизы является Федеральное министерство юстиции. Оно консультирует соответствующие ведомства на начальном этапе разработки проектов нормативных актов, проводит юридическую проверку текстов, курирует их прохождение на всех стадиях законодательного процесса. Помимо правовой экспертизы, которая отвечает на вопросы о совместимости разрабатываемого законопроекта с правовыми актами высшей юридической силы и согласованности его положений с действующим правопорядком, проекты проверяются на ясность, точность, доступность изложения и применимость на практике новых законодательных норм2. При этом проверяется не только форма законодательных проектов, но и содержание правового регулирования, например, является ли планируемое регулирование в предусмотренном объеме необходимым и достаточным для достижения поставленной цели3. Министерство внутренних дел Германии в отношении законодательных инициатив правительства исследует «исполнимость законопроекта административными органами». А при обсуждении законопроектов на заседании правительства особая роль, наряду с министрами юстиции и внутренних дел, отводится министру финансов4. То есть предполагается, что наряду с предписаниями закона должна исследоваться его финансовая обеспеченность.

В Конституции России есть лишь 5 статей о законодательном процессе. И написаны они так, что около 10 их положений уже стали предметом толкования в Конституционном суде. Ни закона о парламенте, ни закона о собственно законодательном процессе, какие существуют в других странах5, в России нет. То есть у нас по законам работают все, кроме того, кто эти законы принимает. Государственная Дума действует по своему регламенту, который постоянно самостоятельно меняет в зависимости от конъюнктуры. В первый ее Регламент 1994 года изменения вносились в среднем по 5 раз в год, и в 1998 году он был заменен новым. В него изменения стали вноситься еще чаще (за 17 лет 124 раза). При этом во многих постановлениях Госдумы о внесении изменений в ее Регламент содержится не одно, а несколько изменений.

По мнению президента России, «положения Конституции РФ в силу их общего характера не всегда однозначно понимаются участниками законодательного процесса, что уже неоднократно приводило к правовым коллизиям и затрудняло процедуру принятия законов», а «регламенты палат Федерального Собрания не в полной мере восполняют конституционные пробелы»6. В регламенте предусмотрены только три обязательных экспертизы законопроектов, проводимых аппаратом Госдумы: правовая, лингвистическая и юридико-техническая. Кроме того, комитет Госдумы имеет право (но не обязан!) привлекать к своей работе экспертов, а также принять решение о проведении «независимой экспертизы»  и «научной экспертизы» законопроекта.

То есть у российских законодателей нет не только эффективной системы экспертной оценки принимаемых законов, но и должного понимания такого института как экспертиза законопроектов. Потому что не существует независимой и научной экспертизы. А принципы независимости и научности должны быть в основе любой экспертизы законопроекта (правовой, лингвистической, концептуальной, финансовой, социальной, технической и т.д.).

В отдельных законах предусмотрены другие виды экспертиз законопроектов (финансовая, техническая и беспредметная общественная), но они не обязательны или касаются отдельных законов. Исключение составляет антикоррупционная экспертиза, которую обязаны проводить прокуратура и Министерство юстиции (при этом институты гражданского общества и граждане могут за счет собственных средств проводить «независимую» антикоррупционную экспертизу законопроектов).

Вряд ли Госдума имеет возможность обстоятельно рассматривать огромное количество вносимых в нее законопроектов: в 2011 году – 1002, в 2012 году – 1202, в 2013 году – 1513, в 2014 году – 1688. В первом чтении принимается в среднем не менее 400 законопроектов в год, во втором их чтении необходимо обстоятельно рассмотреть внесенные к ним поправки, которых тоже немало. Госдума проводит примерно 60 заседаний в год, на которых рассматриваются не только законопроекты, но многочисленные другие вопросы.

 

Разработка законопроекта

Но если оптимизировать законодательный процесс не в наших силах, то давайте постараемся оптимизировать свою работу по созданию законопроекта, если такую нам придется выполнять.   

Для начала надо создать концепцию будущего закона. Концепция закона – это заложенный в нем замысел, который включает в себя цель закона  и способы ее достижения (ошибочно считать, что концепция закона – это его «основная мысль», так как одной мыслью выразить концепцию закона невозможно). Целью закона является разрешение какой-либо общественно-значимой проблемы (ошибочно считать, что целью закона является «регулирование отношений», так как в данном случае регулирование отношений – не цель, а способ ее достижения). Концепция может содержать не одну, а несколько целей. Например,  в налоговом законе – формирования госбюджета и социальная защита малообеспеченных. Целесообразно разработать также  концепции отдельных разделов, глав и статей закона. Например, целью избирательного закона является формирование компетентного, работоспособного и честного депутатского корпуса, а целью главы об избирательных комиссиях – избрание в них компетентных, работоспособных и честных граждан.

Для разработки концепции закона необходимо создать рабочую группу из представителей всех заинтересованных сторон: госорганов, органов местного самоуправления, специалистов-практиков, специалистов-ученых, общественных объединений, объединений юридических лиц, которые обладают  необходимыми знаниями и имеют разные точки зрения. Координацию разработки концепции желательно поручить специалисту по законотворческой технике.

Алгоритм работы группы при разработке концепции закона:

1) обсуждение проблемы, которую предлагается разрешить принятием закона (действительно ли она существует и является общественно-значимой, действительно ли для ее разрешения необходимо непременно принятие закона, является ли она общегосударственной или касается отдельных регионов и др.);

2) выявление причин разрешаемой проблемы (ложные причины могут навести на неправильные пути разрешения проблемы);

3) рассмотрение способов разрешения подобных проблем другими законодателями (зарубежными и отечественными);

4) выбор способа или способов разрешения проблемы из рассмотренных в соответствии с предыдущим пунктом и моделирование новых (собственно, в основном, это и есть разработка концепции закона);

5) изложение концепции закона в письменном виде;

6) проведение всесторонней экспертизы концепции закона лицами, не связанными с группой разработки концепции закона (даже если члены этой группы уверены, что их концепция безупречна);

7) доработка концепции с учетом замечаний и предложений экспертов;

8) утверждение концепции закона в установленном порядке, если она разрабатывалась в государственном органе.

Требования к законопроекту:

1) действовать в отношении неопределенного круга лиц (принимать закон в отношении какого-либо имярека недопустимо);

2) отвечать не групповым или индивидуальным, а общественным интересам (однако это не означает, что с ним должно быть согласно общественное большинство, так как оно может не понимать пользы закона);

3) соответствовать культурному уровню общества (например, не всякий запрет может быть воспринят обществом, в том числе и правоохранительными органами, как разумный и необходимый или не всякое общество может быть готово к реализации некоторых демократических институтов, например, референдума);

4) соответствовать финансовым возможностям государства (финансово необеспеченный закон может стать причиной многих негативных явлений, например, выполняться выборочно, порождая коррупцию, или выполняться полностью, подрывая финансовую систему государства);

5) соответствовать административным возможностям государства (например, органы исполнительной власти не смогут обеспечить соблюдение запрета на купание в необорудованных местах);

6) осуществлять оптимальное правовое регулирование с точки зрения его детализации (например, не следует указывать в законе, что места для тайного голосования должны быть оснащены системой освещения и снабжены письменными принадлежностями, потому что не везде есть необходимость в системе освещения, а про письменные принадлежности можно указать и подзаконном акте);

7) содержать оптимальный объем полномочий органов исполнительной и судебной власти (применяя закон, они, с одной стороны, не должны иметь возможности толковать его по-своему, а с другой – иметь необходимую степень свободы);

8) исключать известные и очевидные истины (например, что экономической основой является собственность или что в случае смерти депутата его полномочия прекращаются);

9) соответствовать логике (например, нелогичен избирательный закон, который запрещает вести агитацию против всех кандидатов и разрешает вести ее против любого их них);

10) быть рассчитанным на перспективу (например, в нем должны быть учтены количественные и качественные изменения соответствующих субъектов и объектов в будущем);

11) содержать только необходимые и реальные требования, особенно в случаях, требующих затрат (например, нет необходимости в праздничные дни вывешивать государственные флаги страны абсолютно на всех домах, да это и нереально);

12) соответствовать концепциям законов, обладающих большей юридической силой;

13) исключать возможность использовать его вопреки общественным интересам (выявить такую возможность помогает ролевая игра, в которой «злоумышленники» играют против «законодателей», пытаясь использовать закон в корыстных интересах);

14) главное – быть эффективным, позволяющим достичь поставленной цели с наименьшими затратами.

Требования к тексту проекта:

1) соответствовать особому стилю языка, называемому «языком закона» (ошибочно считать, что язык закона должен соответствовать «современному литературному языку»,  это совершенно разные стили, в частности, в языке закона не допустимы многие слова и выражения, которые используются в литературном языке);

2) быть структурированным в соответствии принятыми правилам и содержать необходимые реквизиты (см.: Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов. М.: Издание Госдумы, 2004);

3) соответствовать названию или предмету закона, как и тексты статей закона должны соответствовать их названиям (нельзя, чтобы название статьи было о деятельности каких-то органов по защите прав человека, а в самой статье говорилось о запрете этим органам нарушать эти права);

4) иметь логическую последовательность (например, в избирательном законе сначала следует писать о формировании избирательных комиссий, а потом – о составлении списков избирателей, но не наоборот);

5) содержать исключительно нормативные предложения, то есть представляющие собой правила поведения (например, не следует писать в законе, что государственный язык «является языком, способствующим взаимопониманию» и что Красная площадь «является главной площадью столицы» и «символом единения народов»);

6) содержать унифицированные термины (нельзя сначала писать, что законы «принимаются», потом – что они «издаются», затем – что они «одобряются», следует выбрать какой-то один термин);

7) соответствовать правилам лингвистики (например, если действие должно произойти не позднее недели, то нельзя писать, что оно должно произойти «в течение недели»; или если какому-то субъекту следует запретить какое-то действие, то не следует писать, что он «не должен этого делать», потому что «не должен» – это значит «не обязан»);

8) быть понятным при прочтении (например, не следует писать, что в помещении для голосования должен быть зал, в котором размещаются комнаты для тайного голосования);

9) исключать двусмысленность (которая, впрочем, является частным случаем неясности, о которой сказано в предыдущем пункте);

10) быть предельно кратким, другими словами – не содержать лишних слов (например, в норме закона «Лица в возрасте до 18 лет принимаются на работу только после предварительного обязательного медицинского осмотра» не следовало писать слова «предварительного» и «обязательного»);

11) не содержать дублирующих норм (например, не следует писать в законе, что он «действует на всей территории Российской Федерации», потому что эта норма относится к конституционным, которые следует отличать от норм обычного закона; также следует отличать нормы закона о гарантиях избирательных прав от норм закона о выборах);

12) быть логичным (например, нелогично писать, что какое-то действие является «правом и обязанностью» или что «каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления»);

13) быть непротиворечивым (например, не следует сначала писать, что голосование в день выборов проводится «с 8 часов», а затем – что председатель участковой избирательной комиссии приглашает избирателей к голосованию только после того, как «в 8 часов» объявит помещение для голосования открытым и совершит еще целый ряд юридически значимых действий, которые будут длиться в течение определенного времени);

14) главное – текст закона не должен искажать замысел законодателя (например, нельзя писать в законе, что отклоненный президентом закон подлежит подписанию им, если при повторном рассмотрении он будет одобрен большинством не менее двух третей голосов «от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы», если по замыслу законодателя необходимо указанное большинство голосов в каждой из палат парламента).

Назвать все правила законотворческой техники невозможно, для овладения мастерством в сфере законотворчества знаний его правил недостаточно. Необходим опыт законотворческой и экспертной работы.

 

1 Мадер Л. Опыт Швейцарии / Оценка законов и эффективности их принятия. 2-е изд., перераб. и доп.  М.: Издание Государственной Думы, 2005. С. 112–121.

2 Справочник по нормотворческой технике / Пер. с нем. 2-е изд., перераб. М.: Издательство БЕК, 2002.

3 Там же. – С. 4.

4 Там же. – С. 6.

5 См.: Акт о Риксдаге в Швеции, Акт об Эдускунте в Финляндии, Конституционный закон Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах».

6 Письмо Президента РФ от 23.01.1997.. № Пр-102.

возврат на предыдущую страницу