Противодействие коррупции в Индии

Мари Шен

Премьер-министр Индии Манмохан Сингх не раз говорил о борьбе с коррупцией как об одной из приоритетных задач страны. На создание антикоррупционной стратегии было брошено немало сил, однако преступным практикам по-прежнему подвержены политическая и бюрократическая сферы государства, а системы госзакупок и судопроизводства не обходятся без регулярных скандалов, нередко с участием высокопоставленных чиновников.

 

Наиболее уязвимыми в смысле коррупции остаются государственные закупки, таможня, налоговое ведомство, коммунальные предприятия и полиция. Согласно ряду исследований, последняя считается самой коррумпированной службой в стране. Правительство инициировало создание устойчивой и эффективной системы, которая включает в себя институты Центрального бюро расследований, Офиса генерального контролера и аудитора и Центральной надзорной комиссии, позволившей развернуть эффективную борьбу с коррупцией.

 

Правовая структура

 

Акт о предотвращении коррупции 1988 года объявил коррупцию в частном и государственном секторах вне закона. Документ предусматривал наказания за активное и пассивное взяточничество, подкуп иностранных чиновников, должностные злоупотребления и отмывание денег. Последнее также затрагивалось отдельным Актом по предотвращению отмывания денег 2002 года (с поправками 2005 года). Каждый индийский штат также имеет собственные законы, связанные с конкретными аспектами коррупции.

 

Принятие Акта о праве на получение информации в 2005 году – одно из переломных решений в борьбе с коррупцией, принятое за последние годы. Согласно нормам, установленным в Акте, любой гражданин может запросить информацию у чиновника и получить ответ оперативно, либо в течение 30 дней. Акт также предписывает чиновникам документировать запросы от граждан в электронном виде для дальнейшего распространения информации, а также публиковать определенные категории информации по собственной инициативе. Акт также позволяет гражданам контролировать государственные расходы. В первый год после принятия Акта в обработку поступило около 50 000 запросов, и с каждым годом количество вырастает в 8-10 раз. Отказ в получении информации направляется в 5% случаев от миллиона запросов – в связи с ограничениями, установленными в Акте.

 

В Индии не существует закона, который защищал бы заявителей о коррупции, однако общество постоянно добиться от правительства его принятия. Последней каплей стало громкое дело об убийстве Шри Сатиендры Дуби, раскрывшего факты коррупции в Управлении государственными автодорогами. Результатом давления стала Резолюция о раскрытии информации, представляющей общественный интерес, защищающая заявителей о коррупции. Резолюция закрепляла за Центральной надзорной комиссией право получать письменные жалобы по поводу злоупотребления властью и коррупционных действий иного характера, а также рекомендовать необходимые меры. Комиссия получила возможность применить санкции к лицам, создающим утечку информации, например, имен заявителей о коррупции и свидетелей по делам, и запрашивать помощь полиции в расследовании. Центральное бюро расследований также обзавелось системой электронной подачи жалоб, гарантирующей защиту заявителей о коррупционных ситуациях. Впрочем, система показала себя несовершенной: из 1300 заявителей, передавших информацию за три года работы, 30 подверглись различным преследованиям, несмотря на заявленную безопасность.

 

Как отмечается в Глобальном индексе честности , принятие таких важных элементов антикоррупционного законодательства страны, как Билль о коррумпированных госслужащих и Билль о локпалах , откладывались годами. Эти законопроекты должны были напрямую воздействовать на коррупцию в высших эшелонах власти, не исключая и аппарат премьер-министра. Принятие Билля о судейских запросах, который должен был ввести механизм рассмотрения заявлений и жалоб на представителей судебной власти, равно как и предложение индийской выборной комиссии не допускать к выборам в парламент или законодательное собрание кандидатов с уголовным прошлым также задерживались на протяжении многих лет.

 

Институциональная структура

 

В Индии существует ряд госорганов, в задачи которых входит имплементация антикоррупционной политики и повышение осведомленности о проблемах коррупции. Ключевые федеральные институты – это Верховный суд, Центральная надзорная комиссия, Центральное бюро расследований, Офис генерального контролера и аудитора и Главная комиссия по информации. На уровне каждого штата действуют местные антикоррупционные бюро – например, Антикоррупционное бюро штата Махарашатра.

 

В последнее время Верховный суд Индии стал принимать более жесткие решения относительно коррупционеров, что подтверждается отчетом фонда Bertelsmann 2008 года. Так, в некоторых случаях суд оспаривал властные полномочия правительств различных штатов. В 2007 году суд оспорил право губернатора штата Уттар-Прадеш миловать связанных политически лиц исходя из личных соображений. В других случаях, судьи принимали жесткую позицию в антикоррупционных и экологических делах, связанных с общественным интересом. В 2006 году Верховный суд принял историческое решение: прокурорам было разрешено открывать дела против заподозренных в коррупции политиков, не запрашивая разрешения предварительно. Он также обратил внимание на коррупцию в рядах полиции и дал поручение специальной полицейской комиссии заняться этим вопросом. Более того, суд постановил, что уголовное преследование коррумпированных офицеров полиции может проходить без разрешения правительства.

 

Центральная надзорная комиссия (ЦНК) - независимая антикоррупционная организация, появившаяся в 1964 году. Она имеет право делать запросы и исследовать денежные транзакции определенных категорий чиновников. ЦНК также является контролирующей организацией над Центральным бюро расследований. Комиссия расследует жалобы на высокопоставленных чиновников на промежуточной стадии, в тех случаях, когда чиновники подозреваются в совершении коррупционных действий в государственном секторе на федеральном уровне, но не на уровне штата. С некоторых пор ЦНК работает совместно с индийским отделением Transparency International», продвигая принципы «Антикоррупционного пакта» среди государственных и частных предприятий, а также банков. В декабре 2007 Комиссар ЦНК издал соответствующую директиву, и тридцать два предприятия государственного сектора приняли пакт.

 

Центральное бюро расследований – государственное учреждение, чья работа считается в стране заслуживающей наибольшего доверия и уважения. Его деятельность находится в юрисдикции Министерства кадров, государственных жалоб и пенсий. ЦБР состоит из трех отделений: антикоррупционного подразделения, подразделения особых преступлений и подразделения экономических преступлений. Бюро уполномочено расследовать коррупционные ситуации во всех ветвях власти центрального правительства, но нуждается в разрешении правительства штатов, чтобы заниматься делами на региональном уровне. Верховный и Высокий суды могут дать указание инспекторам ЦБР провести расследование. На сайте ЦБР есть специальная форма для подачи жалоб – так же, как и на сайте ЦНК.

 

В Глобальном отчете о честности 2007 года Офис генерального контролера и аудитора (ОГКА) был признан профессиональным и независимым органом. Офисы представителей ОГКА есть во всех штатах Индии. ОГКА выпускает отчеты о работе госдепартаментов железных дорог, телекоммуникаций, департамента предприятий публичного сектора и налоговой службы. В отчетах содержится информация о многочисленных финансовых нарушениях, которые предполагают недостаток контроля над расходованием средств, слабое целеполагание и коррупционные практики во многих госдепартаментах. Однако ОГКА не обладает достаточной компетентностью, чтобы добиться от власти решения этих проблем, а правительство часто пренебрегает сведениями, представленными в отчетах.

 

Главная комиссия по информации была основана в 2005 году и приступила к работе в 2006. Она разработала рекомендации для правительства, судов, университетов, полиции и министерств по распространению информации, представляющей общественный интерес. Вкупе с локальными информационными комиссиями, эта инициатива придала новую форму Акту о праве на получение информации 2005 года. Однако созданным комиссиям не удалось избежать критики в свой адрес. Несмотря на то, что 26 из 28 индийских штатов учредили информационные комиссии для исполнения Акта, девять из которых начали предоставлять информацию еще до вступления Акта в силу, итоги первого года выявили апатию и отсутствие инициативы у многих граждан страны. Система электронного правительства существенно повысила скорость предоставления государственных услуг в ряду областей и снизила возможности для взяток. Многие службы перешли на электронную систему обслуживания, например, приобретение лицензий, уплата налогов. Вскоре был создан Государственный портал Индии с полным списком электронных услуг.

 

Основными недостатками институциональной структура борьбы с коррупцией остается недостаток координации и наличие пересекающихся или конфликтующих друг с другом предписаний. Ключевым организациям часто не хватает сотрудников и ресурсов для адекватного исполнения обязанностей и противостояния политическому влиянию извне. Чаще всего в зоне внимания организаций оказываются уже совершенные коррупционные преступления, в то время как работа по предотвращению практически не ведется. Влиятельные политики и крупные чиновники редко обвиняются в коррупции, что также подрывает доверие к возможностям политического влияния со стороны общества.

 

Общественные инициативы

 

В активах Индии – живое и энергичное общество и, пожалуй, наиболее свободные СМИ в Южной Азии. Оба фактора сыграли важнейшую роль в выведении коррупции на повестку дня страны. Очевидно, что свобода формирования ассоциаций и групп с общими интересами, закрепленная законодательством страны, должна способствовать росту общественных организаций и движений. Впрочем, количество не всегда переходит в качество: в 2008 году в отчете фонда Bertelsmann говорилось, что большая часть общественных организаций плохо организованы, разрознены и политически слабы, в то время как в Глобальном отчете о честности упоминается о случаях преследования журналистов, опубликовавших информацию о фактах коррупции. Несмотря на декларированную в Конституции свободу прессы, Акт о государственной тайне не раз был использован правительством для цензуры статей и наказания журналистов – впрочем, в последнее время подобная практика сошла на нет.

 

Несмотря на указанные проблемы, потенциал влияния общества на дело борьбы с коррупцией значителен. Именно общество сыграло решающую роль в получении доступа к информации и появлению Акта о доступе к информации. Примером может служить организация «Маздор Кисан Шакти Сангатан». Она сформировалась в 90-х годах и с тех пор помогает гражданам принимать непосредственное участие в контроле над государством. Одной из инициатив «МКШС» стало участие в совместных проверках расходов в сельскохозяйственном секторе штата Раджастан. Для предотвращения различных форм коррупции со стороны чиновников организация требовала доступа к официальным бумагам по расходам, которые изучали сотрудники «МКШС». Борьба за доступ к официальным записям привела к народной кампании за право получать информацию, которая и привела к созданию Акта о праве на получение информации. «МКШС» также добились для местных жителей права принимать участие в аудите.

 

Существует несколько организаций, особенно активных в антикоррупционной сфере. Например, индийское отделение международной организации Transparency International, которое продвигает принципы прозрачности в работе правительства, повышает осведомленность граждан об антикоррупционных инициативах, участвует в совместных проектах с общественными организациями, разделяющими те же цели. Кроме того, индийское отделение Transparency International проводит антикоррупционные исследования и опросы общественного мнения.

 

Центр медиа-исследований – некоммерческое исследовательское агентство, которое проводит опросы на связанные с коррупцией темы с 2000 года. Подразделение исследований прозрачности выпускает ежемесячный журнал, в котором публикует материалы по результатам работы Центра. В 2005 и 2007 годах подразделение совместно с Transparency International India выпустило сборники «Изучение коррупции в Индии».

 

Организация «Паривартан» была основана в 2000 году для того, чтобы выявить коррупцию в Налоговой службе Нью-Дели. В настоящее время организация использует Акт о праве на получение информации чтобы контролировать деятельность чиновников, и продвигает принципы прозрачности и ответственности в сфере государственных услуг.

 

Перевод и примечания: Глеб Гавриш, Центр «Трансперенси Интернешнл – Р»

 

[1] Глобальный индекс честности (GlobalIntegrityIndex, GTI) – ежегодный рейтинг, в котором отмечается, насколько существующие в стране антикоррупционные механизмы эффективны, прозрачны и доступны для граждан. Составляется международной некоммерческой организацией GlobalIntegrity.

[1] Локпал (LokPal, заботящийся о людях на санскрите) – индийский аналог омбудсмена. Предложение организовать институт локпалов (Так называемый «Билль о локпалах») первый раз поступило в индийский парламент в начале 60-х годов и неоднократно – впоследствии, но каждый раз отвергалось парламентом. Индийские чиновники, гражданские активисты и общественные деятели не оставляют попыток продавить принятие Билля о локпалах в той или иной форме.

 

Источник: U4