Британская система местного управления

Англосаксонская система местного управления, получившая заметное распространение в современном мире, возникла в Великобритании. Ее распространение является прямым следствием существования британской колониальной империи и территориально совпадает с границами этой империи в период ее расцвета. Однако - как и в случае с романской системой - правовые схемы колонизаторов плохо прижились в традиционных обществах Азии и Африки. Поэтому говорить всерьез о существовании англосаксонской системы можно лишь по отношению к странам, повторившим британский или американский путь развития: от индустриального общества - к обществу потребления, от традиционного или раздробленного общества - к современному демократическому государству.

Великобритания

 

Наиболее заметной особенностью организации местного управления в Соединенном Королевстве можно считать традиционные различия между разными территориями, удивительным образом сочетающиеся с значительным единообразием. Местное управление на территории Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии регулируется отдельными нормативными актами (для Англии и Уэльса часто принимаются общие законы) и различается по таким параметрам, как административно-территориальное деление, полномочия органов управления, даже органы государственной власти, в ведении которых находятся вопросы взаимодействия с органами местного управления различны: в Англии это министерство (департамент) окружающей среды, регионов и местного управления, на остальных территориях - выборные ассамблеи (парламенты) и создаваемые ими правительства.

 

Вместе с тем, организация местной власти в Англии всегда служила ориентиром, и особенности других территорий выглядят скорее незначительными исключениями из общего правила, формируемого по английскому образцу.

 

Общая характеристика правовой базы

 

У Соединенного Королевства нет письменной конституции, - следовательно, нет формальных оснований для того, чтобы говорить о конституционном статусе местного управления. И в самой Великобритании, и за ее пределами было широко распространено мнение, согласно которому функции конституционного регулирования в стране выполняет традиция, поддерживаемая при необходимости авторитетом Короны и Парламента. Однако опыт 1980-90х гг. показал, что, если это и так, то к местному управлению такая трактовка неприменима. Финансовые реформы правительства М.Тэтчер, перевернувшие традиционную организацию деятельности местной власти, показали, что в отсутствие конституционного регулирования органы местного управления беззащитны перед решительно настроенным премьер-министром. Иными словами, с формально-правовой точки зрения местное управление в Соединенном Королевстве не обладает никакими гарантиями в условиях абсолютного суверенитета Парламента.

 

Тем не менее, обширная правовая традиция существует и определяет основные характеристики местных органов власти. Эта традиция формируется из нормативных актов, в том числе насчитывающих столетия, и из судебных прецедентов, играющих особенно важную роль.

 

В качестве одной из составляющих традиция включает в себя и правовую незащищенность местных органов власти от центра. Единственным обладателем суверенитета является Парламент; все полномочия публичной власти могут исходить только от Парламента путем делегирования. Следовательно, Парламент вправе в любой момент вернуть себе или изменить делегированные полномочия. Это относится как к исполнительной власти, так и к органам местного управления. Более того, Парламент вправе создавать органы, которым он поручает управленческие функции, изменять их структуру, ликвидировать их. Теоретически местное самоуправление в стране может быть ликвидировано обычным актом Парламента. Именно с этим связана легкость, с которой британский законодатель ликвидирует из создает уровни местного управления, перераспределяет полномочия и т.д. Из верховенства Парламента автоматически следует и другой принцип: делегирование полномочий всегда конкретно. Следовательно, ни один орган власти, кроме Парламента, не может обладать общей компетенцией. Местные органы власти имеют право предпринимать лишь те действия, которые эксплицитно разрешены им законом; то, что не разрешено - запрещено. Это правило (позитивное регулирование, на юридической латыни - ultra vires) имеет основополагающее значение; любое действие местных властей, не опирающееся на конкретный акт, его разрешающий, аннулируется и влечет за собой серьезную судебную ответственность.

 

Парадоксальным следствием является практическое отсутствие института обязательных полномочий. Члены местных советов выполняют свои функции бесплатно; их деятельность - добровольное участие граждан в управлении. Поэтому парламентские акты разрешают местным советам предпринимать те или иные действия, но не обязывают их к этому. Обязанность заниматься той или иной деятельностью может лежать только на местных чиновниках.

 

Столь абсолютное верховенство центральной власти корректируется тем, что советы вправе обращаться к Парламенту с просьбой предоставить им то или иное полномочие. Такое обращение возможно как от имени всех местных властей, через их ассоциации, так и от отдельного совета. В последнем случае может быть принят частный нормативный акт (Local Act), разрешающий данную деятельность одному конкретному совету. Огромной властью, в сравнении с другими европейскими странами, обладает министр, отвечающий за местное управление - государственный секретарь по вопросам окружающей среды. Многие вопросы полномочий, ответственности, структуры органов власти регулируются его актами. Новый элемент правового регулирования введен законом 2000 г.: всем местным советам предписано разработать свои уставы (constitutions), включающие относящиеся к этому совету решения госсекретаря, частные акты и собственные решения совета по принципиальным вопросам.

 

Дополняется система тем, что в британской системе местного управления не существует, на локальном уровне, органов прямого государственного управления, - советы в каком-то смысле сами являются такими органами, поскольку полномочия делегируются им Парламентом не тех же основаниях, что и любой другой административной структуре. Вместе с тем, отдельные специализированные функции всегда могут быть переданы специальному органу, не связанному с классическими органами местного управления.

Идея местного сообщества как самостоятельного естественного образования, обладающего своими правами, бродит в умах некоторых английских теоретиков, но не находит никакого отражения в действующем праве. Право признает, что у жителей города или графства есть общие интересы, что они составляют некоторую общность, но это прежде всего общность потребителей. В отличие от континетальной Европы, юридическим лицом, которое наделено полномочиями по местному управлению, является не сообщество, а совет.

 

Органы самоуправления

 

Структура органов местного самоуправления в Соединенном Кролевстве достаточно однородна: одни и те же принципы лежат в основе организации деятельности и структуры городских (окружных) органов управления, органов графств и унитарных образований; одни и те же принципы действуют на территории Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Однако это единство во многом остается внешним: минимум правительственной регламентации в вопросах структуры ведет к тому, что практически каждое территориальное образование имеет свои особенности. Кроме того, необходимо учитывать несовпадение наименований и статусов, во многом связанное с территориальной реформой 1990-х гг.: в одной только Англии существуют 1) графства с полномочиями дореформенных графств (юридический статус - графства), 2) унитарные графства с полномочиями дореформенных графств и округов (юридический статус - графства), 3) округа с дореформенными полномочиями (юридический статус - округа), 4) унитарные округа с объединенными полномочиями (юридический статус - округа), 5) города, обладающие статусом округов - унитарных или дореформенных, 6) городские округа. Мы рассматриваем лишь общие черты.

 

Графства, округа, унитарные образования

 

На всей территории Соединенного Королевства местное население избирает представительные органы - советы, которые являются юридическими лицами (корпорациями). Выборы повсеместно проходят на основе одной и той же избирательной системы с незначительными вариациями: мажоритарные выборы в один тур с кумулятивным вотумом. Советы графств, округов и унитарных образований выбираются на 4 года. Законом о местном управлении 2000 г. установлены следующие варианты избирательной системы:

 

1) совет может обновляться полностью каждые четыре года;

2) совет может обновляться наполовину каждые два года;

3) совет может обновляться по третям каждый год.

 

Выбор того или иного варианта конкретным советом должен быть утвержден государственным секретарем по вопросам окружающей среды. По всей стране выборы проходят одновременно, как правило - в начале мая.

В отношении Шотландии действует специальный закон о местном управлении 1973 г. (с последующими изменениями), согласно которому на ее территории было создано 9 регионов, 53 округа, 3 острова как территориальные единицы (не имеющие деления на округа) и 1343 общины. В каждой из этих территориальных единиц населением избирались советы. Этим законом урегулированы и полномочия советов всех трех уровней местной власти. К 1998 г. в результате правительственных реформ в Шотландии остался лишь один уровень территориального управления (не считая общин), представленный 32 территориями: городами, новыми унитарными образованиями и островами. Каждое образование имеет равный статус и полномочия. В Уэльсе в этот же период создана одноуровневая система из 20 административно-территориальных единиц, которые именуются графствами или городами-графствами.

 

В Северной Ирландии существует 6 административных районов (areas), разделенных на 26 округов. Большая часть полномочий объединена в руках правительственных комиссий (area boards), которые возглавляют административные районы. На уровне районов отсутствует самоуправление.

 

Вся управленческая деятельность местных органов Англии, Уэльса и Шотландии осуществляется через советников, комиссии и административный аппарат. Члены местных советов (советники) работают в них безвозмездно или по совместительству. Они образуют отраслевые и функциональные комитеты и комиссии, в которых и решаются основные вопросы. Обычно две трети состава комитета (комиссии) - это советники, а одна треть - нанимаемые советом эксперты и местные служащие. Только финансовый комитет состоит полностью из советников, а комитет по делам полиции должен помимо них включать в свой состав и мировых судей. Советы также нанимают служащих, которыми обычно руководит главный администратор.

Руководство отраслями местного управления сосредоточено в руках комиссий, образуемых советом. Все местные советы делегируют комиссиям многие свои полномочия, поскольку советы слишком велики (некоторые насчитывают свыше 100 человек) для того, чтобы работать постоянно, готовить различные решения. Весьма распространены комиссии по вопросам политики и ресурсов, которые осуществляют координационные функции в отношении прочих комиссий. Постоянные (статутарные) комиссии, создание которых является обязанностью совета, формируются из числа членов совета, каждый из которых может входить сразу в несколько комиссий. В составе прочих комиссий может быть до 1/3 лиц, не являющимися советниками.

 

В системе местных органов Великобритании, как правило, создаются два вида комиссий:

 

- ведающие отдельными отраслями управления (они называются вертикальными);

- осуществляющие функции по координации работы вертикальных комиссий и органов управления (эти комиссии называются горизонтальными).

 

Кроме таких комиссий региональные (в Шотландии), графские и окружные советы могут создавать специальные и постоянные комиссии, а также так называемые объединенные комиссии, формируемые двумя и более органами управления в случаях, когда необходимы совместные действия советов. Статутарные комиссии создают, в основном, для обеспечения общественного порядка (например, комиссии по делам полиции).

 

Основные области деятельности местных комиссий относятся к различным социальным службам, образованию, финансам. Число комиссий, персональный состав и полномочия предопределены нормами регламента работы каждого совета. Такие регламенты закрепляют структуру, полномочия и процедуру деятельности местного совета и его структурных подразделений, кворум сессии. Комиссии обязаны информировать совет обо всех сферах своей деятельности. Законодательство запрещает делегировать комиссиям полномочия, касающиеся таких вопросов как финансовые займы или определение уровня местных налогов. По этим вопросам они могут дать совету только необходимые консультации, а также контролировать финансовую деятельность должностных лиц.

 

Численный состав комиссий может весьма различаться; главным критерием создания является обеспечение их деятельности как работающих органов. С этой целью им предоставлено право кооптации новых членов из числа лиц, не являющихся членами местного совета, но имеющих высокую профессиональную подготовку в областях экономики, финансов, юриспруденции и т.д.

 

Кооптация таких членов имеет как преимущества, так и недостатки. Преимущества состоят в обеспечении объективной экспертизы, разносторонних подходов к анализу рассматриваемых проблем; кроме того, беспартийность кооптируемых членов комиссий позволяет смягчать влияние в комиссии лидера какой-либо политической партии. Недостатки кооптации заключаются в ослаблении демократического характера процедуры образования комиссий, а также в отсутствии связи кооптируемых с местным населением.

Местным советам предоставлены полномочия по найму ведущих чиновников и специалистов и, кроме того, обязательному утверждению назначений некоторых руководителей отделов (в т.ч. глав отделов по образованию, директоров различных социальных служб, полиции и т.д.).

 

Значительную часть работы советов составляет утверждение актов комиссий, обсуждение их отчетов, анализ деятельности комиссий и выработка рекомендаций по ее улучшению. Руководит советом председатель (мэр - mayor), избираемый из числа его членов. Мэр не обладает никакими полномочиями, связанными с исполнительной властью; кроме председательства он осуществляет лишь представительские функции. Советы двух ведущих звеньев местного управления (в муниципалитетах и графствах) осуществляют управленческую деятельность через свои сессии, работу комиссий и исполнительного аппарата. Схема этой классической для Великобритании системы комитетов приведена ниже.

скачать и прочитать полностью
Британская система местного самоуправлен
Microsoft Word документ 154.5 KB